Москва, г. Москва и Московская область, Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.17 Административное право
Одним из приоритетных направлений кадровой работы в МВД России сегодня является обеспечение целевого использования личного состава и исключение случаев возложения на сотрудников органов внутренних дел излишних служебных обязанностей, не связанных с замещаемой должностью. Одновременно с этим большое внимание уделяется реализации прав сотрудников, направленных не только на успешное выполнение ими правоохранительных функций, но и носящих компенсирующий, стимулирующий характер. В связи с этим в статье ставится цель – показать зависимость между результативностью служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, удовлетворённостью условиями службы и балансом их прав и служебных обязанностей. Состояние указанного баланса и возможность его изменения отражается в основных законодательных и иных нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус сотрудников органов внутренних дел. Помимо анализа перечисленных документов, в статье отдельно рассматривается порядок составления и использования должностных регламентов (должностных инструкций) как документов, непосредственно регламентирующих служебную деятельность. Итогом проведённого исследования являются рекомендации по внесению изменений в нормативные правовые акты и совершенствованию организационных основ, позволяющих обеспечить баланс прав и служебных обязанностей сотрудников.
государственная служба, органы внутренних дел, сотрудники органов внутренних дел, права, обязанности, полномочия, правовой статус
Научное осмысление и разработка вопросов, связанных с защитой прав сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (далее – органы внутренних дел), сегодня весьма востребованы. Прошедшая реформа МВД России в значительной степени изменила правовое регулирование службы в органах внутренних дел, а также позволила по-новому взглянуть на систему правоохранительных органов, правовой статус сотрудников органов внутренних дел (далее – сотрудники). Одним из последних знаковых событий, осветивших данную проблему на высоком уровне, стало проведение в июне 2019 г. на базе Нижегородской академии МВД России конференции с участием руководства профильных подразделений МВД России и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Т. Н. Москальковой. Итогом конференции стала подготовка практических рекомендаций, направленных на совершенствование механизма социально-правовой защищённости сотрудников, а все материалы прошедшей дискуссии нашли своё отражение в тематическом сборнике [1]. Для развития затронутой проблематики представляется актуальным отдельно детально остановиться на теме соотношения прав и обязанностей сотрудников и его влияния на оперативно-служебную деятельность.
С научной точки зрения, происходящие в природе, государстве и обществе изменения подчинены одному из ключевых законов материалистической диалектики – закону единства и борьбы противоположностей. Действие данного закона справедливо для всех сфер общественной жизни, включая сферу правовую. Не углубляясь в методологический экскурс, уточним, что данный закон сводится к тому, что основу любого развития составляет борьба противоположных сторон, связанных и взаимодействующих между собой. Противоположность сторон вызывает их отрицание, порождающее противоречие, которое требует примирения или нейтрализации1. Подобное примирение становится возможным тогда, когда противоположности сводятся к некоему общему знаменателю: гармонизируются, упорядочиваются, приводятся к согласию, достигают паритета, баланса. Из всех приведённых терминов наиболее интересным представляется «баланс». Так, гармония означает полную внутреннюю и внешнюю согласованность, соразмерность содержания и формы; паритет – равенство; упорядочивание – регламентацию, организацию (буквально и вовсе – устранение хаоса). Баланс (от франц. balance – весы) же означает уравновешивание, которое может достигаться разными способами. Фигурально выражаясь, для достижения баланса на чашах весов не обязательно должно быть одинаковое количество одинаковых предметов. Термин «баланс» применяется к различным явлениям, изучаемым наукой о государстве и праве [2, с. 9–22; 3; 4]. А в ряде последних актуальных работ на юридическую тематику внимание учёных приковано к обратной стороне баланса, его отсутствию – дисбалансу [5; 6].
Одним из частных случаев баланса в праве является соотношение прав и обязанностей. Можно говорить о балансе прав и обязанностей государства и граждан, сторон договора, участников уголовного судопроизводства, работника и работодателя и т. д. Права и обязанности здесь – это те самые взаимодополняющие элементы, которые определяют содержание реальных правоотношений, из которых соткан правовой статус их участников.
Для повседневной деятельности органов внутренних дел важное значение имеет баланс прав и обязанностей сотрудников. Разрешение указанного вопроса напрямую влияет на определение правового статуса сотрудников2 [7, 263–269], а, следовательно, и осуществление ими своих полномочий. В этом отношении о правах и обязанностях сотрудника можно говорить в двух основных смыслах. Во-первых, о правах и обязанностях, которые определены положением сотрудников как государственных служащих, то есть связанных с прохождением службы в органах внутренних дел – от момента назначения на должность и до момента увольнения. Данные права и обязанности специфичны в силу особенностей службы в органах внутренних дел как отдельного вида государственной службы и опосредуют отношения между сторонами служебного контракта (сотрудником и нанимателем). Во-вторых, о правах и обязанностях можно вести речь в контексте полномочий сотрудника как должностного лица, осуществляющего специальные государственные функции. К числу таких полномочий относится, например, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Достижение баланса прав и обязанностей возможно в первую очередь за счёт их корреспондирования друг другу. Причём одной обязанности может отвечать несколько прав и наоборот. Так, праву на продвижение по службе в органах внутренних дел с учётом результатов служебной деятельности соответствуют обязанности сотрудника осуществлять служебную деятельность на высоком профессиональном уровне, постоянно совершенствовать свои знания и умения, не допускать нарушений служебной дисциплины. Таким образом, при разнице в «весе» прав и обязанностей достигается именно их баланс, а не простое равенство друг другу.
Как же обстоит дело на практике? В основных законодательных актах, регулирующих правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, права и обязанности сотрудников распределены следующим образом. Права сотрудника перечислены в двадцати трёх пунктах части 1 статьи 11 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о службе)3. В этой же статье отдельно оговорено, что сотрудник имеет право на ношение и хранение огнестрельного оружия и (или) специальных средств в порядке, устанавливаемом МВД России, а иные права могут быть предоставлены сотруднику в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Что касается обязанностей, то в статье 12 Закона о службе содержится 21 пункт, а также предусмотрена дополнительная обязанность сотрудников, замещающих отдельные должности, владеть навыками русского жестового языка. В силу части 3 статьи 12 Закона о службе перечень основных обязанностей является открытым, и иные основные обязанности могут возлагаться на сотрудника в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Схожим образом соотносятся и статьи 27 и 28 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Закон о полиции)4. Казалось бы, законодательно баланс смещён в сторону прав сотрудника. Причём многие права имеют характер гарантий, стимулов, обеспечивают условия нормального осуществления служебной деятельности. Однако детальный анализ Закона о службе свидетельствует о том, что объём обязанностей сотрудника, сосредоточенных в данном законодательном акте, гораздо шире. Так, обязанность по соблюдению требований к служебному поведению сотрудника находит своё расширительное толкование в статье 13 Закона о службе, где перечислены ещё девять из них. При этом частью 4 данной статьи предусмотрено, что иные требования к служебному поведению определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации и могут содержаться в Кодексе этики и служебного поведения сотрудников органов внутренних дел, утверждаемом Министром внутренних дел Российской Федерации. Статья 14 Закона о службе содержит ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел как специальные, так и общие, предусмотренные законодательством о противодействии коррупции и прохождении федеральной государственной гражданской службы [8, с. 12–14].
Анализируя Закон о службе, следует обратить внимание на следующее. Согласно статье 29 Закона о службе профессиональная служебная деятельность сотрудника осуществляется в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией), утверждаемым (утверждаемой) соответствующим руководителем. Данный документ должен содержать права и обязанности сотрудника по замещаемой должности, а не какие-либо другие. Акцент на подобной формулировке сделан и в главе IX Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждённого приказом МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 (далее – Порядок организации прохождения службы)5. А частью 7 статьи 23 Закона о службе установлен запрет требовать от сотрудника выполнения обязанностей, не установленных контрактом и должностным регламентом (должностной инструкцией).
Статья же 12 Закона о службе названа «Основные обязанности сотрудника», которые не тождественны служебным обязанностям по замещаемой должности. Об этом свидетельствует и конструкция части 1 статьи 49 Закона о службе, в которой нарушение сотрудником законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации и должностного регламента (должностной инструкции) называется в качестве самостоятельных составов дисциплинарных проступков. Дисциплинарный устав органов внутренних дел, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 13776, заслуживает отдельного упоминания, поскольку в данном документе содержатся дополнительные обязанности сотрудников – по поддержанию и укреплению служебной дисциплины.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «обязанности сотрудника» является родовым, в которое включены «основные обязанности», «служебные обязанности» и обязанности иных видов. Учитывая данное обстоятельство, очевидно, что необходимый баланс всё больше смещается в сторону обязанностей сотрудников. При этом именно в служебных обязанностях этот «крен» зачастую особо заметен. Как было указано выше, служебные обязанности определяются в должностном регламенте (должностной инструкции) в соответствии с замещаемой должностью. То есть в законе речь идёт о таких служебных обязанностях, которые зависят от функционала сотрудника, целей и задач, стоящих перед подразделением, в котором он проходит службу.
Однако вместо того, чтобы быть подспорьем сотруднику в работе, тем документом, который бы способствовал чёткой реализации сотрудником своих полномочий, должностные регламенты (должностные инструкции) нередко превращаются в нагромождение пунктов, содержащих общие, размытые формулировки [9, с. 22–24], а также пунктов, имеющих отношение к чему угодно, кроме замещаемой должности. Имеют место случаи, когда в должностные регламенты (должностные инструкции) включаются предписания, затрагивающие чуть ли не частную жизнь сотрудников.
В совокупности это приводит к увеличению нагрузки или нецелевому использованию сотрудников, что прямо запрещено Инструкцией по организационно-штатной работе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждённой приказом МВД России от 29 декабря 2012 г. № 11557. Не способствует это и достижению того самого баланса прав и обязанностей сотрудников. Причём обязанности перекрывают собой как должностные правомочия, так и статусные права сотрудников, что в целом ухудшает условия службы.
Запрет нецелевого использования личного состава органов внутренних дел дополнительно установлен в ряде специальных приказов МВД России. Например, приказом МВД России от 9 января 2018 г. № 1 «Об органах предварительного следствия в системе МВД России»8 прямо предписано рационально использовать служебное время следователей, исключив их привлечение к проверкам несения службы нарядами патрульно-постовой службы, соблюдения паспортного режима, патрулированию, рейдам, охране общественного порядка при проведении массовых (культурных, спортивных) мероприятий и выполнению других несвойственных функций, не связанных с исполнением уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, сосредоточив все силы и средства органов предварительного следствия на расследовании преступлений.
Учитывая изложенное, случаи нецелевого использования сотрудников за счёт включения в их должностные регламенты (должностные инструкции) обязанностей, перегружающих их функционал либо и вовсе к нему не относящихся, должны быть не просто минимизированы, а исключены. Должностные регламенты (должностные инструкции) следует составлять строго по их предназначению и в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. Они должны представлять собой не документ, содержание которого неизвестно или непонятно сотруднику, а чёткий алгоритм его повседневных действий.
Для того чтобы такой алгоритм был известен сотруднику, должностные регламенты (должностные инструкции) составляются в двух экземплярах и доводятся до сведения сотрудника непосредственным руководителем (начальником) под подпись. Один из экземпляров передаётся сотруднику, второй – хранится в подразделении делопроизводства и режима органа, организации, подразделения системы МВД России или их структурных подразделений (пункт 183 Порядка организации прохождения службы). Таким образом, сотрудник имеет возможность в доступной форме уточнить свои полномочия при исполнении служебных обязанностей. Исключение составляют лишь случаи, когда должностным регламентам (должностным инструкциям) в силу замещаемой сотрудником должности или содержания самого документа присваивается гриф ограничения доступа. Хранение таких должностных регламентов (должностных инструкций) и ознакомление с ними должно осуществляться в специально отведённых для этого помещениях.
Согласно рекомендуемому образцу, приведённому в приложении № 38 к Порядку организации прохождения службы, подпись сотрудника об ознакомлении ставится только в конце должностного регламента (должностной инструкции), что сопряжено с некоторыми проблемными моментами. В частности, речь идёт о внесении в должностные регламенты (должностные инструкции) изменений. К сожалению, в настоящее время ни Закон о службе, ни Порядок организации прохождения службы не содержат конкретных указаний на то, в каких именно случаях могут или должны вноситься соответствующие корректировки. Само по себе обновление должностных регламентов (должностных инструкций) сотрудников может осуществляться как за счёт внесения в них одного или нескольких изменений, так и составлением полностью новых вариантов. При этом на практике нередки случаи, когда обновление должностного регламента (должностной инструкции) сопровождается заменой отдельных листов, что приводит к путанице или спорным ситуациям в случае рассмотрения вопросов о наложении на сотрудника дисциплинарных взысканий, проведения аттестации и т. д. В результате за один год службы у одного сотрудника может смениться несколько должностных регламентов (должностных инструкций), подробно вникнуть в которые у него просто не хватит времени, что, в свою очередь, увеличивает риски допущения нарушений и недостатков в служебной деятельности.
Разрешению подобных вопросов могло бы способствовать нормативное закрепление правила, предполагающего необходимость проставления подписи сотрудника на каждом листе должностного регламента (должностной инструкции). Технически такая возможность, не противоречащая Порядку организации прохождения службы, имеется и сейчас. Однако дополнение Порядка организации прохождения службы вышеприведённой нормой излишним явно не будет, поскольку позволит безоговорочно привести практику в рассматриваемых правоотношениях к единообразию.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы. Соотношение прав и обязанностей сотрудников, их баланс – вопрос не риторический, а чрезвычайно актуальный и практический. Несмотря на свою очевидность, он требует отдельной, внимательной проработки и решения. Права и обязанности являются основой правового статуса сотрудников, определяют содержание и особенности правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, повседневную деятельность личного состава.
Достижение и поддержание баланса прав и обязанностей сотрудников, освобождение их от дополнительной нагрузки и выполнения несвойственных функций – задача, которая должна решаться на правовом и организационном уровнях. На первом – за счёт гарантий и механизмов их обеспечения, закрепляемых в законодательных и иных нормативных правовых актах. На организационном уровне – за счёт грамотной роли и участия руководителей системы МВД России в определении и распределении обязанностей между сотрудниками, установлением системы контроля за изданием локальных документов, регламентирующих служебную деятельность, а также адекватной обратной связи между начальниками и подчинёнными. В связи с этим одной из главных обязанностей руководителей становится соблюдение установленных порядка и условий прохождения службы в органах внутренних дел, регламентации работы сотрудников и разрешения возникающих служебных споров.
Состоянием, обратным балансу прав и обязанностей сотрудников, является их дисбаланс, наличие которого не только негативно влияет на качество и эффективность служебной деятельности, но и отрицательно сказывается на морально-психологическом климате, удовлетворённости сотрудников условиями службы в органах внутренних дел. Сегодня, когда от престижа и привлекательности службы в органах внутренних дел напрямую зависит уровень укомплектованности МВД России, любые проявления дисбаланса прав и обязанностей должны вовремя выявляться и искореняться как руководством на местах, так и профильными подразделениями министерства в рамках ведомственного контроля.
1. Защита прав сотрудников органов внутренних дел: доктрина, практика, техника: материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием / под ред. Д. Н. Архипова, В. М. Баранова. - Москва: Проспект, 2019. - 264 с.
2. Баранов В. М. Правотворческая конкретизация: негативный ракурс // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2014. - № 2 (26). - С. 9-22.
3. Клименко А. И. Правовая идеология современного политически организованного общества: монография. - Москва: Норма, 2017. - 384 с.
4. Пьянкова А. Ф. Баланс интересов как принцип гражданского права // Вестник Волгоградского государственного университета. - 2015. - № 1 (26). - С. 123-128.
5. Белоусов С. А. Междисциплинарный характер категории «дисбаланс» в научном познании и перспективы ее приложения к исследованию системы законодательства в юриспруденции // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - № 12 (61). - С. 23-33.
6. Белоусов С. А., Суменков С. Ю. Исключения в праве как возможность достижения баланса либо обретения дисбаланса: общетеоретический анализ // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2018. - № 3 (43). - С. 45-50.
7. Маюров Н. П., Константинов Г. Л. О правовом статусе сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовой аспект // Пробелы в Российском законодательстве. - 2013. - № 6. - С. 263-270.
8. Курсаев А. В. Ограничения, связанные с прекращением службы в полиции, в связи с прекращением уголовного преследования / Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (навстречу 300-летию российской полиции): материалы XIV международной научно-теоретической конференции / под ред. Н. С. Нижник. - В 2-х томах. - Т. II. - Санкт-Петербург: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2017. - С. 12 - 15.
9. Попова А. А. Квалификационная характеристика должности и должностной регламент (должностная инструкция) сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации // Энциклопедия Судебной Экспертизы. - 2017. - № 3 (14). - С. 18-25.
