с 01.01.2019 по настоящее время
Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.15 Конституционное (государственное) право
ОКСО 40.04.01 Юриспруденция
ББК 67 Право. Юридические науки
ТБК 7531 Конституционное право
BISAC LAW018000 Constitutional
Данная статья посвящена анализу наиболее существенных изменений законодательства о гражданстве Российской Федерации. Автором проведено комплексное исследование трансформации условий натурализации в России, рассмотрено влияние изменений на возможность реализации права на гражданство, а также на уровень развития гражданского общества. Методологическую основу исследования составили диалектико-материалистический, общенаучные (исторический, системный, сочетание методов количественного и качественного анализа, метод опроса) и специальные (сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический) методы правовых исследований. В рамках проведения исследования было осуществлено анкетирование иностранных граждан, выражающих волеизъявление, а также имеющих законные основания для приобретения гражданства Российской Федерации. Целью опроса являлось определение отношения иностранцев к отмене условия об оформлении отказа от гражданства иностранного государства при натурализации в России. По результатам анкетирования автором сделан вывод о том, что большинство иностранных граждан, проходящих процедуру натурализации, не желают отказываться от гражданства государства исхода. В статье проведён анализ наиболее острых проблем, возникающих в практической деятельности, а также дано научное обоснование характера и сущности последних изменений в сфере регулирования вопросов гражданства Российской Федерации. Автором предложены возможные пути совершенствования действующего законодательства о гражданстве Российской Федерации в пределах рассматриваемой проблематики.
гражданство, натурализация, право на гражданство, условия приёма, гражданство Российской Федерации, отказ от гражданства, присяга
Введение
Натурализация в России как важнейший элемент основ становления и развития конституционно-правового института гражданства приобрела ключевое значение после распада Советского Союза. Конституция Российской Федерации гарантирует единство и равенство гражданства независимо от оснований приобретения, предоставляя право регламентации оснований и порядка приобретения и прекращения федеральному законодательству1.
По итогам почти трёх десятилетий внесение изменений в нормативно-правовые акты в сфере регулирования вопросов гражданства приобрело регулярный характер и таким образом приблизилось к рангу правил, а не исключений. Но объём и содержание реформ, произошедших в последнем пятилетии, превзошли самые смелые прогнозы учёных-конституционалистов и практических сотрудников. Оценивая актуальность темы исследования, следует учитывать масштабность значения трансформации условий натурализации в России. Особенно «плодотворным» в отношении кардинальных изменений оказался 2020 год. В данном контексте, принимая во внимание ограничивающие условия пандемии, приоритетное направление имеет правовая адаптация нововведений как на уровне реализации, так и на уровне восприятия законодательной идеи российским обществом в целом. Таким образом, в качестве задач настоящего исследования можно определить: выделение особенностей, характерных для натурализации в России, выявление положительных и отрицательных конституционно-правовых аспектов в эволюционном процессе нормотворчества, а также теоретический анализ законодательной трансформации наиболее значимых условий, необходимых для приобретения российского гражданства в порядке натурализации. В свою очередь постановка задач обусловлена целью работы, состоящей в формировании научной гипотезы, позволяющей предложить конкретные пути для перспективного развития и функционирования института гражданства Российской Федерации в неразрывной сбалансированной связи с институтом гражданского общества.
Описание исследования
Институт гражданства является одним из основных показателей, характеризующих взаимоотношения между гражданином и государством. Концепция гражданства подобна призме, которая «фокусирует в себе целый пучок теоретических и практических проблем» [1, с. 7]. Анализируя установленные законодательством условия натурализации в России, гражданство следует рассматривать в качестве «признанной государством юридической свободы» [2, с. 87–88], а изменения законодательства в указанной сфере – в качестве возможных путей решения проблем. Право на гражданство в данном истолковании выступает как возможность и способность человека приобрести гражданство конкретного государства. Говоря о российском гражданстве как об одном из аспектов субъективного права, которое может быть реализовано иностранным гражданином (лицом без гражданства), оно, несомненно, создаёт определённый образ государства, который может быть как привлекательным, так и отталкивающим [3, с. 6]. Исследуя эволюцию правовых норм, регулирующих вопросы натурализации в России, необходимо подвергать анализу нововведения (изменения), предпосылки данных юридических фактов, а также прогнозировать возможные последствия с учётом эмпирических данных. В связи с этим автором была использована система методов, основу которой составляет сочетание количественного и качественного анализа, метод опроса в совокупности с историческим, социологическим, сравнительно-правовым и формально-юридическим методами.
Представляется очевидным то, что за последнее пятилетие наиболее существенными изменениями условий натурализации в Российской Федерации являются:
– введение института Присяги для лица, претендующего на получение статуса российского гражданина (данный критерий был введён в качестве обязательного в ноябре 2017 года2);
– упразднение необходимости оформления отказа от гражданства иностранного государства3;
– исключение условия о предоставлении документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию для лиц, приобретающих российское гражданство в упрощённом порядке (последние два из перечисленных изменений законодательства о гражданстве вступили в силу 24 июля 2020 года)4.
Рассмотрим каждую из поправок действующего законодательства.
Присяга при натурализации стала новшеством для законодательства России, являясь документальным воплощением предусмотренного пунктом «б» части 1 статьи 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года5 условия о необходимости соблюдения Конституции и законодательства Российской Федерации. Это объясняется тем, что помимо самого факта «зачитывания» текста Присяги, заявитель подписывает бланк установленного образца, который приобщается к материалам дела о приёме в гражданство Российской Федерации.
Вместе с тем, для России Присяга как обязательная составляющая натурализации не является неизвестным явлением для правоприменительной практики. Натурализованные подданные Российской империи, начиная с 1747 года, приносили законодательно закреплённую Присягу, согласно которой обязывались: «…верным, добрым и послушным рабом и подданным быть, и никуда без соизволения и указа Высочайшего Императорского Величества за границу не отъезжать и в чужестранную службу не вступать…»6. Исключительно путём принесения Присяги осуществлялось фактическое вступление в российское подданство.
Обращаясь к законодательству иностранных государств, считаем возможным рассмотреть положительный правовой опыт Эстонии. Закон «О гражданстве» Эстонской Республики, как и действующий Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», предусматривает принесение присяги. Но «присяга в верности» является одним из пунктов заявления о приобретении эстонского гражданства (пп. 7 п. 1 ст. 12)7. Таким образом, присяга в Эстонии фактически является составной частью этапа обращения с заявлением о приобретении гражданства.
В России Присяга гражданина Российской Федерации является следствием принятия положительного решения о приёме в российское гражданство. Но законодателем установлен чёткий срок для принятия Присяги – 10 рабочих дней, который довольно проблематично реализуем на практике (заявитель может пребывать в другом регионе, в иностранном государстве, в больнице и т. п.). В связи с этим считаем допустимым документальное оформление Присяги на этапе обращения лица с заявлением о приобретении российского гражданства. Указанное заявление необходимо дополнить пунктом, содержащим текст Присяги, с примечанием о вступлении её в законную силу при условии утверждения положительного решения о приёме в российское гражданство. Такое дополнение установленного бланка заявления о приёме в гражданство Российской Федерации существенно упростит конституционно-правовой процесс натурализации.
Перейдём к рассмотрению такого изменения законодательства о гражданстве Российской Федерации, как исключение оформления отказа от гражданства иностранного государства как одного из основных условий натурализации на территории России, которое было обязательным для иностранных граждан на протяжении 28 лет. Следует акцентировать внимание на том, что данное условие в течение почти трёх десятилетий в большей степени носило формально-декларативный характер [4, с. 257], который заключался в «неработоспособности» нормы об обязательном оформлении выхода из гражданства иностранного государства после получения иностранцем статуса гражданина Российской Федерации.
Законодатель стоял перед выбором: либо установить санкции за неисполнение установленного обязательства, либо отменить данное требование [4, с. 259]. Итоговое решение зависело от того, какой курс выберет Россия в политике натурализации: изоляционный или предпочтёт лозунг российской миграционной политики до 1914 года – «привлекай и удерживай» [5, с. 313]. Очевидно, что Россия выбрала направление – привлекать и удерживать. Ведущие учёные-конституционалисты на момент принятия Федерального закона «О гражданстве» 2002 года полагали, что Россия не намерена «расширять практику двойного гражданства» [6, с. 47]. Однако время и приоритет государственных интересов избрали иные ценности в российской политике, касающейся натурализации.
Интересным представляется мнение иностранных граждан об упразднении требования о необходимости оформления отказа и впоследствии выхода из гражданства государства исхода. По итогам анкетирования, осуществлённого в Управлении по вопросам миграции УМВД России по Орловской области в период с 6 по 12 августа 2020 года, были получены следующие результаты. Из 50 опрошенных иностранных граждан, имеющих законные основания для приобретения российского гражданства, 27 человек выразили волеизъявление приобрести гражданство России при условии допустимости двойного гражданства (многогражданства), 23 человека готовы отказаться от своего гражданства и постоянно проживать на территории России. Таким образом, мнения разделились с количественным перевесом в сторону допустимости наличия двух и более гражданств. Следовательно, современные законодательные изменения положительно восприняты потенциальными гражданами Российской Федерации. Конституционная демократия должна основываться на воле и потребностях сегодняшнего поколения людей [7, с. 8], а также ориентироваться на поддержание режима законности на территории государства. В свою очередь, одной из характеристик режима законности является «соответствие законодательства объективным тенденциям эволюции общества» [8, с. 32].
Вместе с тем, институт «двойного гражданства» должен иметь свои пределы [9, с. 97] и приобрести чёткую законодательную регламентацию на основании международных договоров. Именно международно-правовая защита строится на общем понимании прав, свобод и интересов человека [10, с. 10]. Следует отметить то, что двойное гражданство не только создаёт определённые неудобства, но и способствует уменьшению разобщённости населения государств мира8.
Обратимся к анализу исключения из обязательного перечня требований при натурализации условия о предоставлении документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию, для лиц, приобретающих российское гражданство в упрощённом порядке. Прежде всего, следует отметить то, что с учётом детальной переработки статьи 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», предусматривающей основания для упрощённого порядка приёма в российское гражданство, их количество расширено. Для лиц, достигших совершеннолетнего возраста, обновлённый закон предусматривает 19 оснований для возможности получения гражданства России в «облегчённой форме». Следствием чего является сведение к минимуму количества обращений иностранных граждан (лиц без гражданства) с ходатайствами о приёме в гражданство России в общем порядке. Таким образом, отмена условия о подтверждении наличия законного источника средств к существованию приобретает масштабный характер в процедуре натурализации.
Рассмотрим ретроспективный аспект требования о наличии законного источника средств к существованию в законодательстве о гражданстве Российской Федерации. Впервые данное требование было введено Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года9. Закон «О гражданстве Российской Федерации»10 1991 года, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации11 1992 года такого условия не содержали ни в одной из редакций. Однако в практической деятельности по вопросу реализации данного требования возникло несколько острых вопросов, среди которых: критерии признания источника средств к существованию в качестве законного [11, с. 67], количественный показатель, т. е. величина доходов, необходимых для реализации права на гражданство, а также временной показатель, т. е. период, за который должны быть представлены документы, подтверждающие наличие законного источника средств к существованию. Следует отметить, что лишь в 2018 году период, а именно – с 1 января по 31 декабря, предшествовавший дате обращения с заявлением, был конкретизирован и закреплён на законодательном уровне12. До октября 2018 года полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, в различных регионах России толковали и применяли рассматриваемую норму разнообразно.
Полное упразднение требования о предоставлении документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию, для лиц, претендующих на получение статуса гражданина Российской Федерации, представляется не во всех отношениях целесообразным решением. Полагаем, что данное условие при натурализации в упрощённом порядке должно присутствовать в законодательстве, но его необходимо максимально детально регламентировать: определить размер, критерии законности и период. С целью максимальной «доступности» реализации рассматриваемого условия для иностранных граждан (лиц без гражданства) предлагаем установить период на срок рассмотрения заявления о приёме в гражданство и приравнять величину дохода к МРОТ. Кроме этого, считаем, что отдельные категории лиц (пенсионеры, инвалиды, студенты очной формы обучения) можно освободить от предоставления документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию.
Заключение
Подводя итог, необходимо выделить положительные и отрицательные стороны и тенденции трансформирования законодательства о гражданстве Российской Федерации в сфере регулирования вопросов натурализации.
Введение института Присяги, с принятием которой решение о приёме в российское гражданство вступает в законную силу, безусловно, является целесообразным нововведением, закладывающим морально-правовые основы осознания личностного самоопределения в государстве новой гражданской принадлежности. Вместе с тем процедуру прохождения данного этапа возможно значительно упростить без утраты конституционно-правого значения её сущности.
Несмотря на многочисленные положительные стороны упрощённого ускоренного процесса приобретения российского гражданства (решение демографической проблемы, лояльное отношение к гражданам бывшего единого государства), не стоит принижать значение возможных негативных последствий. Фактическое одобрение института двойного гражданства (многогражданства) при отсутствии международно-правового регулирования в виде соглашений с иностранными государствами, может обострить проблему государственно-гражданской определённости.
Полагаем, что необходимо ориентироваться на то, что в основе правовой формы гражданства лежит гражданская идентичность, которую определяет исключительный нетривиальный правовой подход [12, с. 66]. В связи с этим выглядят довольно спорно правовые нормы, предполагающие тотальную унификацию. Логично предположить, что при решении вопроса о присвоении индивиду статуса гражданина Российской Федерации необходимо учитывать как мотивы, побудившие к обращению с заявлением о приёме в российское гражданство, так и способность, а также желание получать доход от осуществления трудовой деятельности на законных основаниях на территории России.
Гражданин России является звеном, принимающим участие в функционировании всех социальных институтов. Социальные льготы, гарантом которых выступает Конституция Российской Федерации, не должны являться приоритетным доходом полноценного трудоспособного члена гражданского общества.
1. Малинова О. Ю. Гражданство и политизация культурных различий: размышления по поводу некоторых тенденций в англоязычной политической философии // Полис. - 2004. - № 5. - С. 7-18.
2. Мещеряков А. В. Гражданство РФ: возникновение, понятие, особенности структуры, приобретение и прекращение, нормативные акты : монография. - Ставрополь: ИП Руденко А.В. «Оперативная полиграфия Тираж», 2013. - 336 с.
3. Васильева С. В. Бипатризм: современное состояние. - Смоленск: Международный юридический институт (Смоленский филиал), 2013. - 128 с.
4. Дрогавцева Е. А. Отказ от гражданства иностранного государства как упразднённое условие приёма в российское гражданство / Альманахъ молодых учёных : сборник научных статей. - Нижний Новгород: Нижегородская академия МВД России. - 2020. - Вып. 2. - С. 255-261.
5. Лор Э. Российское гражданство: от империи к Советскому Союзу. - Москва: Новое литературное обозрение, 2017. - 344 с. 67
6. Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - Санкт-Петербург: Юридический центр Пресс, 2003. - 643 с.
7. Астафичев П. А. Обеспечение защиты исторической правды как новый принцип в конституционном праве современной России // Правоприменение. - 2020. - № 4.- С. 5-11.
8. Нижник Н. С. Законность: плюрализм подходов к рассмотрению социоюридического феномена в современной юридической науке // Вестник Кыргызско-Российского славянского университета. - 2014. - Т. 14. - № 12. - С. 30-34.
9. Грипп Э. Х., Яхина Ю. Х. Двойное гражданство в Российской Федерации // Правовое государство: теория и практика. - 2013. - № 2 (32). - С. 94-100.
10. Терновая Л. О., Гольдин Г. Г. Международно-правовая защита: история, направления, формы : монография. - Москва: Международный издательский центр «Этносоциум», 2015. - 428 с.
11. Балаян Э. Ю. Современные конституционно-правовые аспекты проблем института гражданства в Российской Федерации // Вестник Кемеровского государственного университета. - 2017. - № 3. - С. 65-71.
12. Дрогавцева Е. А. Гражданство: через призму римской античности к осмыслению в современности // История государства и права. - 2020. - № 12. - С. 61-67.
